Face aux dégâts de l’amiante, l’employeur condamné pour faute inexcusable peut se retourner contre l’Etat pour obtenir réparation de ses préjudices.

Note sous Conseil d’État, Assemblée, 09 novembre 2015, n°342468, réalisée par Myriam BRAY, Master 2 Droit de la santé en milieu de travail, sous la direction de Céline Leborgne-Ingelaere, Maître de conférences à l’Université Lille 2 CRDP-LEREDS.

La condamnation d’un employeur pour faute inexcusable ne lui empêche pas de se retourner contre l’Etat qui, en raison de sa carence fautive en matière de prévention des risques liés à l’exposition à la poussière d’amiante, peut être condamné en tant que coauteur à contribuer à la réparation des dommages.

Responsable de 10 à 20% des cancers du poumon et de 85% des mésothéliomes en France1, l’amiante n’a malheureusement pas fini d’alimenter les contentieux. En cause dans cette affaire, le recours contre l’Etat d’un employeur condamné pour faute inexcusable s’estimant victime de l’insuffisance de la réglementation en matière d’exposition à la poussière d’amiante. En l’espèce, plusieurs salariés d’une entreprise du secteur de la construction navale, la SAS Constructions mécaniques de Normandie (la société), ont été victimes de maladies professionnelles liées à leur exposition à la poussière d’amiante. La société a été condamnée sur le fondement d’une faute inexcusable, au remboursement des sommes versées à ces salariés par l’assurance maladie.

Estimant avoir été victime de la carence des pouvoirs publics dans l’exercice de leur mission de prévention des risques professionnels pendant une période allant jusqu’en 1996, elle appelle l’Etat en garantie des sommes versées au titre de sa condamnation et demande l’indemnisation des préjudices subis en raison de l’admission de ses salariés au bénéfice de l’allocation de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante. Par un arrêt du 17 juin 2010, la cour administrative d’appel de Nantes rejette cette demande aux motifs que la société n’aurait pas « scrupuleusement respecté la réglementation applicable, ni pris les mesures nécessaires pour préserver ses salariés ». Cette faute, qualifiée d’inexcusable, ne lui permettait pas de soutenir que les maladies professionnelles des salariés auraient été provoquées par la carence de l’Etat à édicter les mesures de protection nécessaires.

Le Conseil d’Etat devait donc se prononcer sur l’admission du recours engagé contre l’Etat d’un employeur condamné pour faute inexcusable, et ce, afin d’obtenir le remboursement des sommes versées au titre de cette condamnation2.

Dans leur considérant de principe, les juges du Palais Royal rappellent les conditions permettant à un tiers de se retourner contre l’administration qui a concouru à la réalisation d’un dommage. Cette action serait possible même en présence d’une condamnation de ce tiers pour faute inexcusable au sens de l’article L452-1 du code de la sécurité sociale. Seule la faute d’une particulière gravité et délibérément commise empêcherait à son auteur de l’exercer. Par application de ce raisonnement, le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la cour administrative d’appel en lui reprochant de ne pas avoir recherché si la faute de la société faisait « obstacle à la reconnaissance d’un lien de causalité directe entre la faute reprochée à l’administration et le dommage invoqué » ou si elle avait été « délibérément commise et d’une gravité telle » qu’elle empêchait la mise en cause de la responsabilité de l’Etat.

Statuant sur le fond, il distingue deux périodes pour estimer la part de responsabilité de chacune des parties. Pour la période antérieure à 1977, il tranche pour un partage des responsabilités dont la part de l’Etat est fixée au tiers. En revanche pour la période postérieure à 1977, le Conseil d’Etat estime que la réglementation bien qu’insuffisante, permettait de réduire les risques de maladies professionnelles liées à l’usage de l’amiante. L’absence de démonstration par la société du respect de la réglementation l’empêchait de se prévaloir de la carence fautive de l’Etat. L’arrêt de la cour administrative de Nantes est donc annulé, le partage des responsabilités reconnu et le montant des préjudices calculé pour la période antérieure à 1977.

Par cette décision, le Conseil d’Etat autorise pour la première fois un employeur condamné pour faute inexcusable à se retourner contre l’Etat pour que le coût de la réparation des dommages soit partagé. Il réaffirme la carence de l’Etat en matière de prévention des risques de maladies liées à l’exposition à la poussière d’amiante, et apporte une précision quant aux préjudices pouvant être indemnisés.

L’admission du recours de l’employeur inexcusable contre l’Etat fautif

S’il est un enseignement commun qui devrait être tiré de ces deux arrêts du Conseil d’Etat rendus le même jour3, c’est celui que l’Etat ne peut se retrancher derrière la faute inexcusable imputable à un employeur pour se décharger de son obligation de préservation de la santé et de la sécurité des salariés.

La reconnaissance de la carence fautive de l’Etat.

Le cadre juridique de l’action subrogatoire d’une personne de droit privé contre l’administration est rappelé par le Conseil d’Etat. C’est ainsi que dans son considérant de principe, il explique que « la responsabilité de l’administration peut être engagée à raison de la faute qu’elle a commise, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain… »4. L’application de ce principe nécessite que la faute commise par l’administration soit déterminée. La cour administrative d’appel a donc commis une erreur de droit en ne recherchant pas l’existence d’une telle faute ainsi que les préjudices en découlant.

Le Conseil d’Etat a tout d’abord rappelé que l’obligation de prévention des risques professionnels des autorités publiques leurs impose de « se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs dans le cadre de leur activité professionnelle, compte tenu notamment des produits et substances qu’ils manipulent ou avec lesquels ils sont en contact, et d’arrêter, en l’état des connaissances scientifiques et des informations disponibles, au besoin à l’aide d’études ou d’enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et si possible éliminer ces dangers ».

L’Etat a une obligation de police en matière d’hygiène et de sécurité. Il doit veiller à la sécurité des travailleurs par la réglementation ainsi que par l’adéquation et l’efficacité de cette réglementation. Le Conseil d’Etat détaille l’historique des connaissances scientifiques sur la nocivité de l’amiante, la réception par l’Etat de celles-ci et les normes édictées afin d’en limiter les risques. Il en résulte que la dangerosité de l’exposition à l’amiante était connue dès 1906. Le ministère du Travail était informé de la nocivité de l’amiante  et des maladies mortelles contractées par des travailleurs dans les usines5 Malgré son utilisation massive, aucune étude sur son utilisation n’avait été commandée et aucune mesure n’avait été prise pour réduire voire éliminer les dommages en résultant.

En effet, les premières mesures prises en France visant à préserver la santé et la sécurité des salariés concernaient l’évacuation des poussières dangereuses. La réglementation a ensuite évoluée en fonction des différentes études menées sur la nocivité de l’amiante. C’est en 1977 que le centre international de recherche contre le cancer (CIRC) affirme le caractère cancérigène de l’amiante. Parallèlement, un arrêté du 29 juin 1977 interdit le flocage de l’amiante et impose une valeur limite moyenne d’exposition6. Enfin, le Décret du 17 août 1977 relatif aux mesures d’hygiène particulières applicables dans les établissements où le personnel est exposé à l’action des poussières d’amiante, limite la concentration des fibres d’amiante dans l’atmosphère7. Cette limite de moyenne d’exposition va être diminuée à trois reprises (1987,1992, 1996) en application des directives communautaires. Par décret du 24 décembre 19968, « la fabrication, la transformation, la vente […] de toutes variétés de fibres d’amiante…» seront finalement interdites.

Suite à ce constat, le Conseil d’Etat juge ces mesures insuffisantes compte tenu du risque avéré, et déclare l’Etat fautif. Sur ce point, cet arrêt est conforme à la jurisprudence antérieure. En effet, par plusieurs arrêts du 3 mars 20049, la responsabilité de l’Etat a été reconnue pour la première fois en matière d’amiante pour sa « carence fautive dans l’utilisation de ses pouvoirs de police sanitaire ». D’ailleurs, il semble intéressant de préciser que cette obligation de prévention ne se limite pas aux expositions à l’amiante mais à toutes « expositions professionnelles pathogènes »10 Cette liste d’exposition pouvant évoluer en fonction de l’état des connaissances scientifiques, les possibilités de recours de l’employeur contre l’Etat en raison de l’insuffisance des normes édictées en matière de prévention professionnelle sont ainsi étendues11.

L’Etat ne peut donc pas se contenter de transposer des directives communautaires sans avoir vérifier l’efficacité des mesures édictées. Par extension, il ne peut pas non plus se retrancher derrière l’obligation générale de l’employeur « d’assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs placés sous son autorité ».

L’appréciation de la gravité de la faute de l’employeur

La véritable innovation de cet arrêt découle de la seconde partie du considérant de principe qui énonce que « lorsque cette faute et celle d’un tiers ont concouru à la réalisation d’un même dommage, le tiers co-auteur qui a indemnisé la victime peut se retourner contre l’administration, en vue de lui faire supporter pour partie la charge de la réparation, en invoquant la faute de celle-ci, y compris lorsqu’il a commis une faute inexcusable au sens de l’article L452-1 du code de la sécurité sociale »12.

Par cette solution, le Conseil d’Etat opère un revirement en permettant à un employeur condamné pour faute inexcusable de se retourner contre l’Etat.

En effet, dans un arrêt de 198413, le Conseil d’Etat avait au contraire considéré que « la cotisation supplémentaire imposée par la juridiction compétente de sécurité sociale doit demeurer exclusivement à la charge de l’employeur dont la faute qualifiée d’inexcusable est à l’origine de l’accident mortel dont a été victime un travailleur salarié. Par suite, ladite majoration de sécurité sociale ne peut être répartie entre les co-auteurs de cet accident ».

Il est possible de justifier cette position en rappelant l’évolution jurisprudentielle de la définition de la faute inexcusable. En effet, la faute inexcusable entre 1984 et 2015 a fait l’objet d’une importante modification. Ainsi, en 194114 la jurisprudence définissait la faute inexcusable comme celle « d’une gravité exceptionnelle, dérivant d’un acte ou d’une omission volontaire, de la conscience du danger que devait en avoir son auteur, de l’absence de toute cause justificative, mais ne comportant pas d’élément intentionnel »15.

D’importants arrêts « amiante » du 28 février 200216 vont ensuite faire évoluer cette définition de la manière suivante : « En vertu du contrat de travail le liant à son salarié, l’employeur est tenu envers celui-ci d’une obligation de sécurité de résultat, notamment en ce qui concerne les maladies professionnelles contractées par le salarié du fait des produits fabriqués ou utilisés par l’entreprise, que le manquement à cette obligation à la caractère d’une faute inexcusable au sens de l’article L452-1 du code de la sécurité sociale lorsque l’employeur avait ou aurait dû avoir conscience du danger auquel était exposé le salarié et qu’il n’a pas pris les mesures nécessaires pour l’en préserver ».

Par cette nouvelle définition « la cour de cassation a adopté une conception extensive de la notion de faute inexcusable » car « la conscience du danger et l’absence de mesure suffisent » à la caractériser17. En mettant en parallèle cette évolution et le raisonnement du Conseil d’Etat, il est possible de considérer que la définition de la faute inexcusable antérieure à 2002 aurait pu être caractérisée de délibérément commise d’une particulière gravité et aurait ainsi empêché l’admission du recours en cause.

Les juges du Palais Royal ont donc adapté leur solution en fonction du contexte jurisprudentiel actuel. C’est d’ailleurs l’une des explications pouvant être tirée du communiqué du Conseil d’Etat du 9 novembre 201518 D’après ce communiqué, cette solution serait conforme à la jurisprudence constante « qui permet à l’employeur condamné pour faute inexcusable de se retourner contre un tiers qui aurait contribué à la réalisation du dommage ».

Il est donc reproché à la cour administrative d’appel de ne pas avoir déterminé la gravité de la  faute de l’employeur, et ce, indépendamment de la reconnaissance de la faute inexcusable par la juridiction judiciaire.

Pour évaluer la part de responsabilité de chacun, le Conseil d’Etat invite alors à se référer au caractère particulièrement grave et délibéré de la faute comme il a pu le faire en statuant sur le fond.

L’irrésistible partage du coût des réparations

Si l’employeur condamné pour faute inexcusable ne peut s’exonérer de sa responsabilité et est tenu d’indemniser les victimes, par ce recours, il peut tenter d’en limiter la portée économique notamment lorsqu’il n’est pas seul fautif.

L’évaluation de la part de responsabilité de chacun des coauteurs

Pour que la responsabilité de l’Etat ne puisse pas être engagée, l’employeur doit avoir délibérément commis une faute d’une particulière gravité. Le Conseil d’Etat distingue deux périodes, la première se situant avant l’édiction de mesures relatives à l’utilisation de l’amiante.

Pour la période antérieure à 1977, il ne peut être reproché à la société de ne pas avoir respecté la réglementation, l’amiante n’ayant fait l’objet d’aucune norme spécifique. En revanche, eu égard de l’utilisation massive qu’elle en faisait, elle « connaissait ou aurait dû connaître les dangers liés à l’utilisation de l’amiante ». Pourtant, « les salariés ne bénéficiaient d’aucune information ou protection particulière »19. Ainsi, l’employeur avait conscience du danger mais n’a pas pris les mesures de prévention et de protection nécessaires. Cette faute qui dispose de tous les critères de la faute inexcusable ne suffit pourtant pas à empêcher l’engagement de la responsabilité de l’Etat.

Cette solution est critiquable puisqu’elle permet de considérer que seule l’inobservation de la réglementation caractériserait une faute d’une particulière gravité délibérément commise. Cependant elle se justifie par la nature du recours. En effet, la responsabilité de l’Etat est mise en cause et si l’administration peut invoquer la faute de la victime, il n’en demeure pas moins qu’aucune réglementation n’interdisait l’utilisation de l’amiante. D’ailleurs, un rapport de l’IGAS de 200320 dresse le constat du « désintérêt de l’Etat » qui aurait « délégué la surveillance de la santé des travailleurs aux entreprises via le ministère du Travail et les CHSCT ». Ce désintérêt serait la cause principale de l’échec de la prévention. L’Etat a un rôle important dans la prévention des risques professionnels et est aussi fautif que l’employeur en ayant omis de le tenir.

En revanche, pour la période postérieure à 1977, des mesures avaient été édictées afin de limiter l’exposition aux poussières d’amiante par la mise en place de seuils. Ce n’est donc pas l’absence de mesure qui est reprochée mais leur insuffisance. Pour pouvoir rechercher la responsabilité de l’Etat, il faut que la faute invoquée soit la cause des dommages subis. Le lien de causalité entre les maladies professionnelles contractées par les salariés et l’insuffisance des mesures édictées implique nécessairement le strict respect de la réglementation. Or, « alors qu’il est admis que le risque de développer une maladie s’accroît en fonction de l’intensité de l’exposition à l’amiante… »21, la société n’apporte pas la preuve du respect de cette réglementation.

L’employeur avait conscience du danger mais n’apporte pas la preuve du respect de la réglementation visant à protéger les salariés. Cette faute peut être caractérisée de grave et délibérément commise. Elle empêche donc la mise en cause de la responsabilité de l’Etat.

Le tiers des responsabilités est attribué à l’Etat. La dernière partie de cet arrêt permet d’avoir une illustration de ce que ce tiers représente en termes d’indemnisation des préjudices.

La détermination des préjudices indemnisables

Par cet arrêt, le Conseil d’Etat détermine dans quelle mesure les préjudices invoqués peuvent faire l’objet d’un remboursement par le tiers reconnu comme co-responsable. « La responsabilité de l’administration peut être engagée en raison de la faute qu’elle a commise, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain »22.

La réalité des préjudices directes et certains ne semble pas poser problème concernant certains frais engagés par la société. Il s’agit des sommes imputées par la caisse primaire d’assurance maladie correspondant aux rentes versées aux salariés victimes d’une maladie professionnelle liée à l’amiante par l’augmentation du taux de cotisation de l’employeur.

En cas de faute inexcusable les salariés victimes ont droit à la réparation de l’intégralité de leurs préjudices. Ces derniers sont couverts par la majoration des indemnités dues par l’employeur. Cette majoration peut faire l’objet d’un partage entre les co-responsables. Certains auteurs considèrent que les sommes versées au titre de l’indemnisation du préjudice d’anxiété pourraient également faire l’objet d’une demande de remboursement par le biais de l’action en cause23.  Enfin, contrairement aux frais engagés pour sa défense, la condamnation au titre de l’article 700 peut également faire l’objet d’une indemnisation.

En revanche, l’admission du remboursement des sommes versées au titre de la cessation anticipée d’activité semble plus délicate. La société souhaite être indemnisée d’une partie des sommes qu’elle a versées au fond de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante.

Ce fond permet aux victimes d’une exposition professionnelle à l’amiante ayant travaillé dans des secteurs d’activité limitativement énumérés et âgées d’au moins 50 ans de percevoir une allocation égale à 65 % du salaire de référence24 Il est financé par contribution des employeurs ayant exposé leurs salariés à l’amiante, par contribution de la collectivité des employeurs et par une taxe de 0,31% sur les droits de consommation sur les tabacs25. Le Conseil d’Etat considère que la société ne peut être indemnisée des sommes versées car la loi aurait limitativement prévue la répartition du financement. En outre, le fond de cessation anticipée d’activité permet aux salariés qui décident de  démissionner de percevoir une indemnité d’un montant au moins égal à l’indemnité de départ en retraite. La société réclame le remboursement d’une partie des indemnités versées à ces salariés. Or elle ne justifie pas d’un préjudice, ces indemnités étant égales à celles versées au titre d’un départ à la retraite.

Enfin, il semble qu’une partie des frais de gestion administrative puisse faire l’objet d’un remboursement s’ils peuvent être prouvés. Ce n’est pas le cas en l’espèce. Cette demande est donc rejetée.

Ce sont donc plus de 350 000 euros qui devront être reversés à la SAS Constructions mécaniques de Normandie, au grand dam de l’association nationale de défense des victimes de l’amiante (ANDEVA) qui explique que cet arrêt « sera vécu comme une douloureuse provocation par les victimes et les familles endeuillées par l’amiante »26.

Myriam BRAY,
Master 2 Droit de la santé en milieu de travail, Université Lille Droit et Santé

  1. Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail []
  2. Question commune à l’arrêt du Conseil d’Etat rendu le même jour CE, 9 nov 2015, n°359548. []
  3. CE, 9 nov 2015, n° 359548, MAIF et Association Centre lyrique d’Auvergne. []
  4. Arrêt commenté. []
  5. GUETTIER, (C.), « L’amiante : une affaire d’Etat », RDSS, 2006, p.202. []
  6. GRASIER, (M.), « l’indemnisation des victimes de l’amiante », Gazette du Palais, 2006, n°82. []
  7. D. n° 77-949, 17 août 1977 []
  8. D. n°96-1133 []
  9. CE, ass., 3 mars 2004, no 241150, Ministre de l’emploi et de la solidarité c/ Bottela  ; CE, ass., 3 mars 2004, no241152, Ministre de l’emploi et de la solidarité c/ Cts Thomas ; CE, ass., 3 mars 2004, no241153, Ministre de l’emploi et de la solidarité c/ Cts Xueref ; CE, ass., 3 mars 2004, no 241151, Ministre de l’emploi et de la solidarité c/ Mme Bourdignon ; ARBOUSSET (H.), « Amiante : la responsabilité de l’Etat est, enfin, reconnue par le Conseil d’Etat », Recueil Dalloz, 2004 p.973. []
  10. VACHET (G.), Fasc 314-15. []
  11. Voir également, CE, 9 nov 2015, n°359548, MAIF et association Centre lyrique d’Auvergne ; CE, 13 février 2008, n°292717. []
  12. Arrêt commenté. []
  13. CE, 18 avril 1984, n° 34967, Société Souchon. []
  14. Cass., Ch reun, 15 juil 1941, arrêt Dame veuve Villa. []
  15. GRASIER, (M.), « l’indemnisation des victimes de l’amiante », Gazette du Palais, 2006, n°82. []
  16. Cass., soc. 28 févr 2002, n° 9918389, n° 9917201, n° 9921255, n° 9917221, n° 0010051, n° 0011793, n° 0013172. []
  17. GRASIER, (M.), « l’indemnisation des victimes de l’amiante », Id. []
  18. CE, 9 novembre 2015, n°342468, communiqué., Rappr. []
  19. Arrêt commenté. []
  20. IGAS, « La prévention sanitaire en milieu de travail », rapp. 2003 ; GUETTIER, (C.), « L’amiante : une affaire d’Etat », RDSS, 2006, p.202. []
  21. Arrêt commenté. []
  22. Arrêt commenté. []
  23. PRADEL (C.-F.), PRADEL (P.), PRADEL (V.), « Responsabilité de l’employeur et de l’État pour les dommages subis par les salariés exposés à l’amiante », La Semaine Juridique Social, n° 52, 2015, p.1474. []
  24. Art. 41 de la loi n°98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale. []
  25. Art. 47 de la loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 de financement de la sécurité sociale. []
  26. http://www.andeva.fr/?amiante-faute-inexcusable-de-l []